肖金明：suncitygroup太阳集团教授，宪法学与行政法学专业、政治学专业、行政管理专业博士生导师；国家社会科学重大项目首席专家、山东省首优秀人才、享受国务院特殊津贴专家；山东省法学研究基地首席专家、山东省政治文明与宪政基地首席专家。

摘要

推动党内法治、国家法治、社会法治同步发展，以促进“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”新战略的实施，这是全面推进依法治国，加快建设法治中国的必由之路。宪法是中国法治建设的根本依循，从宪法出发，紧围绕宪法全面推进依法治国，应当突出宪法对法治政党、法治国家、法治社会建设的根本意义。宪法精神走进执政组织的党章和社会组织的章程，融入政党政治、国家政权运作和社会生活各方面，将有利于形成由宪法携手执政党章程和社会组织章程主导法治中国建设的局面。突出宪法对全面推进依法治国的统率作用，以宪法精神和规范驾驭法治中国建设过程，重在完善以宪法为核心的国家法律制度体系、以党章为核心的党内法规制度体系、以章程为核心的社会规章制度体系，逐步形成党内法治联动国家法治、带动社会法治的社会主义法治建设新常态。

一、法治中国建设与宪法价值

全面推进依法治国首先要全面推进依宪治国，法治中国建设必须从宪法出发，由宪法精神统领执政党章程和社会组织章程，主导法治中国建设进程。

2012 年 12 月 4 日，习近平在庆祝 1982 年《宪法》施行 30 周年大会上发表讲话，出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要论断。2013 年 1 月 7 日，全国政法工作会议召开，习近平作出“全力推进平安中国建设、法治中国建设、过硬队伍建设”的重要批示，首次提出“法治中国”概念。“法治中国”实际上就是对“共同推进”、“一体建设”的浓缩。2013 年11 月 12 日，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对“推进法治中国建设”作出重大部署，起头就是“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。“法治中国”超越政法意义成为与国家治理现代化高度关联的政治改革和发展目标。2014 年 10 月 23 日，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》( 以下简称《四中全会决定》) ，部署全面推进依法治国的重大任务。尽管《四中全会决定》没有突出法治中国概念，但法治中国的意义不言而喻。“法治中国”实际上是“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的高度概括，它由法治国家、法治政党、法治社会三位一体构成。《四中全会决定》指出: 全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。将全面推进依法治国视为一场“广泛而深刻的革命”，意指超越通常所说的法治国家建设，更加强调法治政党建设和法治社会建设，其中前者是法治国家建设的政治提，后者是法治国家建设的社会基础。

二、从宪法出发建设法治政党

从党必须在宪法法律范围内活动，到科学民主依法执政，再到依法执政首先是依宪执政，切实推进依法治党、加快建设法治政党已经成为全面推进依法治国、加快建设法治中国的题中之义。全面推进依法治党，加快建设法治政党，就必须强化执政党的宪法观念和法治思维，将法治作为治国理政的基本方式，必须由依法执政的基本要求延伸到突出依法治党的刚性需要，将执政党党内权力纳入以党内法规制度铺设的轨道，必须确保宪法对执政党各级组织的高度权威，将法治政党建设作为全面推进依法治国的重大命题。尽管与法治国家甚至法治社会相比较，法治中国框架体系中的法治政党还不是一个明确的政治法律概念，但以党内法规制度建设为主线的党内法治建设近几年已经“风生水起”，党内法治建设已经成为全面推进依法治国的第二条战线。当前，这条战线整体进展情况良好。比如，强调党规国法两分，党纪挺在国法前; 对“双规”制度进行法治反思，强调纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接;出台统战工作条例、党组工作条例等，将党的重要工作纳入法规轨道; 等等。党内法治战线的过去、现在和未来应当引起法学界的关注。

政党、政权、社会的关系形成一个国家的基本政治生态。执政党组织、国家政权组织、社会组织的关系构成中国特色社会主义政治生态，执政党的各级组织不同程度地连结着国家和社会。执政党的基层组织与社会各方面各领域密切结合，执政党扎根于社会，广泛联系着社会主要就体现在这个层面上。执政党组织的层级越高，与国家政权组织的结合越为紧密，共产党作为唯一执政党的政治地位就体现在这种结合上。毫无疑问，这是中国政党作为国家政权与公民社会桥梁与纽带的独特体现。从一定意义上讲，执政党怎样，国家和社会就怎样。

执政党各级组织存在的状态，它的民主观念、规则意识的强弱都深刻影响着社会不同层面和国家政权组织。也可以这样说，政党政治的法治程度尤其是执政党党内法治状态在很大程度上决定着国家法治、社会法治的状况，这也是加强党内法治建设，切实推进依法治党，建设法治政党的意义之关键所在。

从宪法出发，推进法治政党建设，必须促使执政党认同宪法精神，树立宪法至上的观念，维护宪法地位和权威。一般说来，宪法的权威主要是对于国家政权而言的，再就是针对政党等政治组织和团体，当然对社会也有相当重要的意义。在中国谁最有可能挑战和损害宪法权威? 邓小平曾设问并自答在中国谁有资格犯大错误? 他给出的答案是中国共产党，执政党犯了错误影响也最大。毫无疑问，宪法具有最高政治权威，主要就是针对执政党而言的，执政党的各级组织和领导干部有无宪法观念，是否认同宪法精神，能否自觉维护宪法权威，这对于法治政党建设至关重要，直接关系着法治政党、法治国家、法治社会建设能否同步并进。

切实推进依法治党，加快法治政党建设，应当立足于党规和国法两个层面展开。一方面，中国共产党的领导地位是宪法赋予的，党的执政权是党的领导地位递进形成的，其正当性、合法性来源于人民的历史选择和国家宪法。宪法等相关法为执政党的政治活动提供法律规范，执政党领导国家和社会事务必须遵照宪法和法律; 另一方面，为维护党的领导地位和长期执政的需要，作为唯一执政党的中国共产党必须建立自身的组织体系和治理结构，按照政党组织的特性和执政组织的特殊需要，通过党内法规对党内权力责任、权利义务及其相互关系等作出科学合理的制度安排。在党规和国法两个层面推进法治政党建设，必须坚持党规不能逾越国法这一前提。在此前提下，一是不能简单地将党规国法缩减为党纪国法; 二是不要党规与国法不分，除强调党规不能替代国法外，还要强调国法不能代替党规。国家为政党和政党政治立法，但不能替代政党自身的制度建设，政党自身事务尤其是内部治理主要依托于政党内部制度，从宪法到党章，要使党章更加具有宪法品性、宪法风格，从国法到党规，要使党内法规更加符合法治原理、法治规律，为党内法治与国家法治联动、全面从严治党、加强党内治理提供有力的制度支撑。

加强党内法治建设，必须遵循法治一般原理和规律，但党内法治与国家法治不同，党内法治也有其自身的特别逻辑。比如，一般法治原理强调权利义务的一致性，甚至有权利相对于义务具有本位性的学说，至少从更加强调没有无权利的义务的角度表述权利义务关系。但党内法治在形成权利义务相对性的同时强调义务第一性，从更加强调没有无义务的权利的角度看待权利义务关系，这是政治组织成员权利有别于公民权利的重要特性。再比如，公民权利与国家权力的关系是宪法的核心命题，国家法治倾向于“权利本位”，体现了法治 － 人权的内在逻辑要求。而党内法治上的权力与权利关系要受到特别权力理论的影响。尽管党内权力权利关系、权利义务关系存在特殊性，但党员权利保障依然是党内法治的重大现实问题之一。

突出党员主体地位，保障党员政治权利，体现了一般法治原理在非国家意义上的实践效应。与党员权利保障相适应，规范党内权力是党内法治的必然要求。对党内权力的制度性控制应当坚持国家法律约束和党内法规规范并行，尤以党内法规对党内权力的规范为重。

推进法治政党建设应当坚持两个基本面向: 一是面向党内，强调遵循党内法治逻辑依法治党，规范党内权力和保障党员权利; 二是面向党外，强调依循宪法法律领导国家和社会事务，科学民主依法依宪执政。中共十六大政治报告首次提出“依法执政”，建立了依法执政与党的领导方式和执政方式的重要联系。

执政党的重大政治主张的变化必定要体现在党的章程上，也必然反映到国家宪法上。从建国60 多年的历史来看，执政党章程与国家宪法唇齿相依，从改革开放 30 多年的历史来看，党的章程的修改推动了国家宪法与时俱进，构成了中国宪法发展的现实路径。毫无疑问，党章不应也不能替代宪法，宪法不能也不应取代党章。从规范文本上看，宪法规范与党章规范是一致的，不存在对立冲突，实际上是“一个意思，两种表述”; 从制度精神上，宪法与党章是统一的，两者的精神是共振的；从规范作用机制上，宪法与党章是近似的，它们侧重于对国家立法和党内立规形成基础依据、基本指南和规范作用。在全面推进依法治国加快建设法治中国的进程中，既要强调宪法对党章的意义，又要强调党章对宪法的意义。就后者来讲，只有在全党强化“党章为本”的地位，加强党章有效实施，确立和维护党章权威，才能为宪法地位、权威和尊严提供政治保障。从党章到宪法，从依章依规治党到依法依宪执政，应当成为一个自然而然的过程。在这个过程中，宪法精神与党章精神一脉相承，“宪法至上”与“党章为本”息息相连。

三、从宪法出发建设法治国家

“法治国家”概念正式出现在中共十五大政治报告中，依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大确立的治国方略，1999 年被写入宪法修正案，成为宪法的一项基本原则。从中共十八大到十八届四中全会，执政党酝酿形成了全面推进依法治国新的战略选择，随后形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党、全面实现国家治理现代化的战略布局。所谓依法治国，就是党领导人民依法治理国家，关键是依法治权，确保国家政权在宪法法律范围内活动。所谓全面推进依法治国，就是要以法治国家建设为主题，以构建社会主义法治体系为要务，夯实依法治国的政治前提和法治国家的社会基础，确保国家政权在法治轨道上运作。国家法治建设是全面推进依法治国的第一条战线，已经取得“中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善”的重大成就。在此基础上，国家法治建设战线上的中心任务是构建由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系合成的国家法治体系。在由国家法治体系、党内法治体系、社会法治体系共同组成的社会主义法治体系中，党内法治体系以执政党的章程为基石，社会法治体系以社会组织章程为核心，而国家法治体系必须矗立在宪法平台上。宪法是法律规范体系的核心和统帅，宪法确立的根本政治制度、国家政权体系、一府两院体制是法治实施体系、法治监督体系的基石，宪法理念和宪法规范是法治保障体系的重要组成部分，它们为国家法治提供有力的精神支撑和制度保障。全面推进依法治国首先是全面推进依宪治国，建设法治国家必须从宪法出发。

从宪法出发，加快建设法治国家，必须以宪法为统率，立足于人民代表大会制度。党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色社会主义法治发展道路，三者依托于人民代表大会制度，有机统一于国家宪法。就宪法与法治道路的关系而言，一是宪法赋予共产党以领导地位，并要求执政党必须在宪法法律范围内活动，执政党领导人民制定宪法并带领人民遵守宪法; 二是宪法确立一切权力属于人民的原则并确立人民代表大会制度，为人民当家作主提供根本制度保障，将最高原则与根本制度高度统一起来; 三是宪法确立依法治国、建设法治国家基本治国方略，以及国家尊重和保障人权的政治价值观，将规范国家权力与保障人权统一起来。党的领导、人民当家作主、依法治国由此统一于国家宪法。就国家根本政治制度与法治道路而言，一是人民代表大会是执政党民主科学依法依宪执政的实践途径和制度形式，科学民主尤其是依法依宪执政必须通过人民代表大会来实现; 二是各级人民代表大会是人民当家作主的基本制度形式和根本保障，人民当家作主的形式很多，但人民通过人民代表大会当家作主最具制度性; 三是人民代表大会居于国家政权体系的中心，是实施依法治战略的组织机关和责任机关。党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一主要落实在宪法确立的国家根本政治制度上。宪法为全面推进依法治国铺平了场地，人民代表大会制度法治中国建设铺设了路基，由此形成了中国特色社会主义法治发展道路。

一切权力属于人民，这是宪法的第一原则或者说宪法最高原则，落实这一原则有诸多宪法途径，但毫无疑问，人民代表大会制度是实现这一原则的最可靠的制度形式。如果说法治中国建设重在宪法实施，那就必须认真对待和有效落实人民代表大会制度。宪法是国家的根本大法，它确立了一切权力属于人民的根本原则和人民代表大会制度的根本政治制度，形成了“宪法 － 人民代表大会制度 － 一切权力属于人民”的中国宪法政治的根本逻辑。从宪法出发，根本在于加强宪法实施。实践一切权力属于人民的宪法原则，建设民主政治，重心是以人民代表大会制度为基础，建设宪法政治，加快建设法治中国。这就需要维护人民代表大会制度的宪法地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新。从法治中国建设的紧迫需要看，一方面要坚持和完善一府两院体制，在强化由人大产生、对人大负责、受人大监督的前提和基础上不断改善“府院”关系; 另一方面要深化人民代表大会体制改革，完善人大专门委员会体系，包括在全国人大设置宪法委员会负责宪法解释和违宪审查具体工作，保障全国人大常委会宪法解释和宪法监督职能的实现，进一步完善宪法实施的体制机制。一方面，全面深化改革，转变政府职能，建立有所为有所不为的政府，厘清政府与市场和社会的关系，保障经济自由和维护社会自治，让市场在经济生活中发挥决定性作用，让社会在社会治理中发挥基础性作用。这是建设法治政府的基础条件; 另一方面，如前所言，要立足于宪法确立的国家根本制度、政权组织体系、一府两院体制，在人民代表大会制度框架内，推进一府两院体制创新发展，进一步明确法院、检察院功能定位，突出法院裁决行政纠纷的职能作用，强化检察院的行政检察监督职能作用，逐步实现“府院”关系正常化、制度化、规范化、程序化。通过完善和发展行政诉讼制度，确立和发展行政检察监督制度，形成法院、检察院对政府及其部门的有效制约机制，通过法院、检察院依法独立公正司法推进政府及其部门依法行政，这是全面推进依法治国、深入推进依法行政，全面依法治国、加快建设法治政府的重大制度性选择。

在法治国家建设过程中，坚持立法引领和规范、司法监督和制约，就需要突出宪法维护立法权和保障司法权的功能。依法治国重在依法治权，在国家法治战线上，哪种权力更需要监督制约? 这种设问是必需的且答案是当然的，当然是行政权力最需要监督制约。宪法规定人民代表大会制度，形成了以人民代表大会为中心的国家政权体系和一府两院体制，维护立法权、保障司法权，以确保科学立法和公正司法，这既是法治国家的内在要求，无疑也将生成强有力的促进法治政府建设的体制性力量。

建设法治中国从宪法出发，必须坚持两条: 一是维护党的领导和人民代表大会制度的宪法地位，将党的领导与人民代表大会制度实践结合起来; 二是坚持规范国家权力、保障公民权利的宪法精神，促进国家权力与公民权利的制度平衡。就后者而言，宪法是一张写着人民权利的纸，它在赋予国家权力正当性、合法性的同时，重在规范国家权力、保障公民权利。

加强宪法实施，就是要保障公民和政治权利，经济社会文化权利的实现。从这样的意义上讲，从宪法出发，也可以说就是从规范国家权力起步，从保障公民权利出发，这是法治国家建设的起点和归宿。

四、从宪法出发建设法治社会

“法治社会”与“法治中国”一样是一个新的概念，它最早出现在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”战略论断中，与法治国家、法治政府构成一个组合，《四中全会决定》将“增强全面法治观念，推进法治社会建设”作为全面推进依法治国的重大任务之一。有学者认为: “法治政党、法治政府、法治社会三位一体才是完整的法治。法治建设推进到今天，社会主义法律体系已经初步形成、法治政府建设已经步入正轨、法治社会建设也在有条不紊推进，剩下的就是法治政党建设的启动。”

在一定意义上讲，社会章程致力于社会自治。社会自治尤其需要突出社会组织成员的主体地位，保障组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权等程序性权利。相对于国家和政府的社会来讲，在具体的社会形态中，在各类社会组织形式中，组织与其成员的关系必须被纳入组织章程框架中，通过章程建立起来的组织内部治理结构有助于抑制和消释权力侵害权利的欲望和可能。有关权力与权利的故事不仅体现在国家层面上，它也深嵌在社会组织形态中，社会组织章程的使命就在于使组织内的权力与权利关系闪耀着宪法精神的光芒。不要轻视社会组织章程的意义，它们除了对社会治理产生“社会宪法”的作用外，由社会各方面的章程汇聚的“社会宪法”倡导以保障权利、规范权力为主调的社会价值观，成为重塑社会文化的不可替代的制度力量。让社会章程承载宪法精神，不仅有利于宪法精神在社会文化中发扬光大，使宪法精神经由“社会宪法”融入社会规章制度体系，也有利于发展与政权组织力量对应的社会组织力量，为宪法实施奠定坚实的社会基础。

五、中国法治战线与宪法作用从某种意义上讲，在全面推进依法治国的第一条战线上，国家法治建设步履蹒跚。一个重要原因是第二、三条法治战线进展缓慢，党内法治没有与国家法治形成有效联动，社会法治建设没有跟进发展。比如，一段时间以来，党政干部法外问案，法院、检察院难以依法独立公正行使司法职权，而社会盛行“信访不信法”现象，这实际上是一个问题的三个侧面，它们相互纠缠制造了司法不公、法治不畅的困境。

宪法的作用在哪里? 一段时间以来，关于宪法司法化的讨论，主要是基于人们对宪法处于所谓“闲法”状态的关注。从宪法出发，推进中国法治建设，就是要加强宪法实施，在党内政治生活中让党的章程产生实效，在社会生活中让社会章程发挥实在作用，形成由执政组织章程和社会组织章程的实施促进宪法实施的氛围和机制。也就是说，一方面，突出党章在党内政治生活中的地位，发挥其规范党内权力、保障党员权利的基础性作用，加强党章的有效实施，确立和维护党章权威。另一方面，突出社会章程在社会公共生活中的地位，发挥其规范社会组织权力、保障组织成员权利的基础性作用，加强社会章程的有效实施，在全社会播散宪法精神的种子，以“社会宪法”的功效培育宪法政治的土壤。

（因篇幅有限，详见《法学论坛》2016年5月第3期）